UTOPIA21 - MAGGIO 2018: LA PROPOSTA DI LEGGE SUL SUOLO DI “SALVIAMO-IL-PAESAGGIO”

Dopo una legislatura trascorsa in vana attesa dell’approvazione del Disegno di Legge Catania del 2012, l’associazione Salviamo-il-Paesaggio ha completato – alla vigilia delle elezioni politiche del 4 marzo 2018 - la promessa stesura partecipata di un proprio progetto di legge assai più radicale.

A mio avviso emergono alcuni elementi di eccessivo estremismo, quasi ‘monastico’ (un timore di confrontarsi con la realtà?), da cui possono conseguire difficoltà di approvazione prima e poi di applicazione, in un contesto politico ancora assai problematico.

Riassunto:

-       La mancata approvazione del Disegno di Legge governativo nella scorsa legislatura

-       La conclusione del processo partecipato di formazione della proposta di legge di Salviamo-il-Paesaggio, reso noto alla vigilia delle elezioni politiche

-       Le definizioni rigorose degli usi del suolo, fondate sulle ricerche di I.S.P.R.A.

-       Un meccanismo drastico per conseguire lo stop al consumo di suolo all’indomani dell’approvazione della nuova legge (fatta salva la provvista di permessi di costruire nel frattempo accumulati)

-       Un rigore forse eccessivo: blocco del consumo e non ricerca del saldo-zero in un processo di ricomposizione organico; nessuna deroga per le funzioni pubbliche

-       La problematica del recupero e della rigenerazione urbana

-       Il tentativo di avviare, a partire dal censimento dei suoli e degli immobili inutilizzati, una acquisizione gratuita ad usi sociali dei beni abbandonati, in attuazione dell’art. 42 della Costituzione

-       (in corsivo i commenti personali del recensore)

Su UTOPIA21 di settembre e di novembre 2016^1,2 avevo trattato il tema del risparmio del consumo di suolo, soprattutto alla luce dei rapporti ISPRA^3,4, ed il dibattito attorno al disegno di legge avanzato dal ministro Catania (governo Monti) nel 2012, e poi approvato dalla sola Camera dei Deputati nella sofferta legislatura 2013-2018.^{NOTA A}

Il giudizio su tale testo legislativo di gran parte del mondo ambientalista, e soprattutto dell’associazione Salviamo-il-Paesaggio⁵ (che raccoglie a sua volta – oltre a singoli intellettuali ed a numerosi comitati locali – le principali associazioni ambientaliste nazionali ^{NOTA B}), e per altri versi anche dell’Istituto Nazionale di Urbanistica⁶, era piuttosto negativo, sia per l’ottica limitata alla salvaguardia dei suoli agricoli produttivi, sia per il gradualismo eccessivo, che consentiva (e garantiva, pertanto quasi ‘spingeva’) negli anni successivi l’utilizzo urbano di quote decrescenti dei suoli liberi, da spalmare in tutti i comuni, senza conteggiare i consumi di suolo per infrastrutture e occupandosi quasi marginalmente del grande problema della rigenerazione dei suoli consumati e dismessi.

Tuttavia la possibilità di una approvazione definitiva del DDL anche al Senato (spinta dalla relatrice sen. Puppato, del PD, ma non dai vertici del suo partito ^{NOTA C} ), sarebbe stata salutata come un segnale politico positivo, un “primo passo in avanti” verso la consapevolezza del problema-suolo, convergente con le migliori attenzioni europee: così come la mancata approvazione si è tramutata nel suo opposto (unica conquista ambientalista dell’ultimo minuto nella finanziaria per il 2018, è l’auspicato divieto per i Comuni di utilizzare per spese correnti – anziché per opere pubbliche - gli oneri di urbanizzazione pagati dai costruttori; divieto posposto però all’anno 2019).

Nel corso del 2017 ha pertanto ripreso piena motivazione ed un qualche slancio l’elaborazione di un proprio disegno di legge, da promuovere come iniziativa popolare e/o da suggerire al Parlamento, da parte di Salviamo-il-Paesaggio (sempre però nell’ambito di un procedere lento e faticoso, tipico di una associazione plurale e ‘federale’: attenta ad esempio anche alla formulazione di potenziali emendamenti da parte di soggetti come lo scrivente, intellettuale isolato e non aderente né a formazioni locali né al gruppo di lavoro ufficiale degli esperti).

Già ho segnalato, nell’articolo sui programmi elettorali (UTOPIA 21 di marzo)⁷ la tardività dell’uscita della proposta di Salviamo-il-Paesaggio rispetto ai confronti elettorali, con la raccolta affrettata di alcune adesioni di massima, talora senza approfondimento (ad esempio che conto effettivo ne tiene il MoVimento5Stelle, che non ha incluso l’argomento tra i 20 punti prioritari, sui quali ha raccolto il suo evidente ma parziale successo?). La natura essenzialmente proporzionale della nuova legge elettorale (coerente in ciò con il segno politico dell’esito referendario del dicembre 2017 in materia istituzionale) rende ora molto difficile valutare le probabilità di successo del PDL di Salviamo-il-Paesaggio nella legislatura entrante. Mi limiterò pertanto a riferirne ed a commentarlo nel merito della sua impostazione concettuale, come se fosse un ‘manifesto’ di natura teorica.

Poiché il testo è di facile lettura⁸ ed accompagnato da una altrettanto succinta e chiara relazione⁹, nonché presentato da sintetici comunicati-stampa^10, cui rimando, evito un riassunto puntuale e mi concentro sui caratteri salienti della proposta. 

Le definizioni assunte (“suolo”, “consumo di suolo”, “superficie agricola, superficie naturale e semi-naturale”, “copertura artificiale del suolo”, “impermeabilizzazione”, “area urbanizzata”, “area edificata”, “area di pertinenza”, “area infrastrutturata”, “rigenerazione urbana”, “servizi eco-sistemici” ed “edificio”) sono assai rigorose, fondate sull’esperienza scientifica dell’ISPRA e sull’esperienza pratica dei pochi Comuni che hanno seriamente sperimentato la ‘crescita zero’: rigore finalizzato a non lasciare spazio alle tradizionali ‘italiche interpretazioni’, e mirato a controllare l’insieme delle trasformazioni dei suoli liberi (non solo di quelli coltivati o coltivabili), sia in ambito urbano che extraurbano. ^{NOTA D}

Le limitazioni da imporre ai Comuni sono drastiche, si vieta il consumo di suoli liberi a decorrere dall’entrata in vigore delle legge, senza periodi di transizione o quote residue a scalare: l’obiettivo del “consumo di suolo zero”, che si vagheggia a scala europea per il 2050, verrebbe pertanto notevolmente anticipato nel nostro paese (anche perché ricade tra i maggiori consumatori di suolo), fatta salva però la probabile ‘provvista’ di convenzioni per piani attuativi e di permessi di costruire che gran parte degli operatori potrebbe accaparrarsi (seppur onerosamente) sulle aree classificate edificabili fino al giorno prima della promulgazione della legge; tutte le altre aree edificabili, non utilizzate o “prenotate”, sono da cancellare con variante automatica ai piani vigenti (e senza indennizzo, in conformità ad un principio già sancito dal Consiglio di Stato): operazione di notevole audacia politica (e pertanto di difficoltosa approvazione).

Mi sono permesso di segnalare ai Coordinatori di S-il-P a proposito di questo assunto centrale della legge, e ritengo opportuno qui rilevare, un eccesso di rigidità del testo: l’azzeramento del consumo di suolo risulta infatti inteso fisicamente, sui confini (spesso irrazionali) delle espansioni urbane finora delineate, e non come possibile “saldo zero” tra partite in dare-e-avere che potrebbero razionalizzare tali confini, e soprattutto conseguire opportuni scambi tra alcune porzioni di suoli oggi consumati (che dovrebbero essere preventivamente sgomberati e bonificati a spese dei privati interessati) e alcune porzioni di suolo libero (che potrebbero risultare intercluse e povere di interesse ambientale, oppure strategicamente necessarie per specifici sviluppi di imprese e comunità): il tutto a scala sovracomunale (ovvero in ‘area vasta’), perché non si può postulare un perfetto equilibrio tra domanda ed offerta di aree usate-e-riutilizzabili nel ristretto ambito di ogni singolo Comune. La formulazione licenziata da S-il-P escluderebbe ad esempio sia le proposte di Ennio Nonni per il territorio Faentino^11,12 (demolire volumi isolati in campagna offrendo in cambio diritti volumetrici addensabili in città) sia quelle ispirate ad Arturo Lanzani dalla critica situazione Brianzola^12,13,14 (bonificare aree dismesse come nuovi parchi in cambio di limitati interventi di completamento logistico-produttivo).

Un’altra grave rigidità della proposta di S-il-P a mio avviso è la mancanza di qualsivoglia deroga per il consumo di suoli agricoli ad uso pubblico, cioè per servizi ed infrastrutture, locali o sovra-locali, come se fosse certa e pre-determinata la possibilità di soddisfare sempre tali bisogni nel campo delle aree già in precedenza occupate (un eccesso opposto e simmetrico a quello del disegno di legge Catania, che escludeva addirittura dai conteggi, ‘a prescindere’, i consumi di suoli per qualunque utilizzo dichiarato di interesse pubblico). ^{NOTA E-}    

A fianco del rilievo dei suoli liberi, indispensabile per la prima attuazione della legge proposta, applicandone le puntuali definizioni di cui sopra, in rapporto dialettico con ISPRA, il progetto di legge impegna i Comuni in un accurato censimento dei lotti e dei volumi parzialmente o totalmente inutilizzati o sfitti, indirizzando su questo patrimonio, assai cospicuo in molte zone d’Italia (per svariate ragioni, e perciò con differenziata incidenza), le future attività di recupero ed anche di rigenerazione urbana, sommariamente definite dagli artt.  2/l e 5 del PDL, e probabilmente da meglio organizzare in una auspicabile revisione delle leggi urbanistiche, nazionali e regionali, per renderle coerenti con questi precisi indirizzi generali ‘salva-suolo’. La proposta di legge di S-il-P prevede forme di incentivazione economica per tali recuperi, ma in modo generico, perché non si configura come legge di spesa. (Ribadisce inoltre la destinazione vincolata degli oneri di urbanizzazione per le sole opere pubbliche, vedi sopra).

La proposta di S-il-P non affronta in via ordinaria la questione degli indennizzi espropriativi (e dei costi delle bonifiche), che la ricomposizione urbana nei confini dell’esistente porterebbe all’attenzione per soddisfare i bisogni di servizi e spazi pubblici (l’arresto delle espansioni comporta anche un assottigliamento della modalità ‘perequativa’ per l’acquisizione di tali spazi).

Introduce invece alcuni principi e criteri per l’attuazione dell’art. 42 della Costituzione, riguardo alla “funzione sociale della proprietà” ed in particolare per la ricognizione e potenziale acquisizione (gratuita) al demanio comunale dei beni immobiliari abbandonati, previa diffida ai proprietari per richiamarli entro tempi certi ad un effettivo ripristino e riutilizzo.  

Si tratta a mio avviso di un nodo estremamente importante (si pensi per analogia a quali applicazioni sarebbero possibile sul fronte delle imprese che delocalizzano oppure inquinano, ecc.), che nell’art. 1.7 è enunciato sinteticamente ed è poi sviluppato all’art. 8 con una discreta articolazione, ma che mi sembra inadeguato a reggere le inevitabili contestazioni (in fase di discussione del progetto di legge) e di contenzioso giuridico (nell’eventuale applicazione della legge approvata), perché non prevede organi ‘terzi’ di garanzia nell’ambito del procedimento amministrativo, e quindi scarica ogni facoltà di ricorso sulla magistratura amministrativa e/o ordinaria.^{NOTA F}

NOTA A – Ho trattato il tema in termini più ampi anche nel trittico di articoli “ IL DIBATTITO SULLA CRESCITA E SULLA  SOSTENIBILITA' DEI FENOMENI URBANI E METROPOLITANI”, su Utopia21 di maggio/luglio/settembre 2017  e nell’intervista ad Arturo Lanzani (maggio 17); l’argomento è stato trattato anche nel Festival dell’Utopia di Varese, edizione 2017, convegno “suolo, bene comune” del 21 aprile 2017 https://www.universauser.it/documentazione/convegno-suolo-bene-comune.html

NOTA B – FAI, Italia Nostra, LegaAmbiente, LIPU, SlowFood, TCI, WWF

NOTA C -  probabilmente per un calcolo elettoralistico (erroneo), in parallelo alle scelte sull’IMU per la prima casa e sul referendum “trivelle”, regali apprezzati da settori moderati, che poi puntualmente non hanno votato PD.

NOTA D – tra le definizioni di cui all’art. 2 continua a lasciarmi perplesso, per meri motivi di chiarezza semantica, l’inclusione tra le aree “urbanizzate” di impianti tecnologici (esempio centrali energetiche) o produttivi (esempio: cave e miniere) isolati ed avulsi da effettivi fenomeni di “urbanizzazione”, e che potrebbero meglio ricadere in altra definizione di suolo consumato.

NOTA E – un altro eccesso di zelo si riscontra su un fronte collaterale della proposta di legge, laddove si delinea un divieto assoluto di trasformare in aree coltivabili tutti i suoli attualmente allo stato naturale o semi-naturale: se mi è chiaro che la odierna cultura ambientalista esclude in generale il ricorso a ‘bonifiche’  di zone umide e ad arature dei pascoli montani, tuttavia non credo che questo tipo di scelte, da ponderarsi nei singoli casi e nei singoli contesti territoriali (e quindi paesaggistici ed ambientali) possa e debba essere troncata da una legge draconiana (o grida manzoniana?). Che tra l’altro rischierebbe di escludere forme di restauro del paesaggio agrario talora fortemente auspicabili sotto il profilo idrogeologico, come il ripristino delle colture su terrazzamenti artificiali abbandonati.

NOTA F: l’elaborazione di questa parte della legge si deve al giurista ed ex vice-presidente della Corte Costituzionale Paolo Maddalena, sul cui testo “IL TERRITORIO BENE COMUNE DEGLI ITALIANI” (retroterra culturale delle proposte in esame) ho sviluppato una recensione in questo stesso numero di Utopia21

Fonti:

1,2. Aldo Vecchi “LA LIMITAZIONE AL CONSUMO DI SUOLO”, 1^ e 2^ parte, su      UTOPIA21, ottobre e novembre 2016 http://www.universauser.it/images/consumo_suolo_parte_1.pdf

http://www.universauser.it/images/articolo%20consumo%20suolo%20-%20parte%202%20-.pdf

3. I.S.P.R.A. – CONSUMO DI SUOLO, DINAMICHE TERRITORIALI E SERVIZI

ECOSISTEMICI edizione 2016 www.isprambiente.gov.it

4. I.S.P.R.A. & SALVIAMO-IL-PAESAGGIO & SLOW FOOD ITALIA – CONVEGNO “RECUPERIAMO TERRENO” – MILANO 06-05-2015 – atti, sessione poster, Volume I e II www.isprambiente.gov.it

5. http://www.salviamoilpaesaggio.it/

6. http://www.inu.it/

7. Aldo Vecchi “LETTURA E CRITICA DEI PROGRAMMI ELETTORALI PER IL 4 MARZO 2018”  su UTOPIA21, marzo 2018  https://drive.google.com/file/d/1-pOGmRevCBAEFoVD79kPcjPurVoAPYMM/view?usp=sharing

8,9,10. http://www.salviamoilpaesaggio.it/blog/2018/02/una-legge-diniziativa-popolare-per-arrestare-il-consumo-di-suolo-la-proposta-del-forum-salviamo-il-paesaggio/

11. Ennio Nonni ed altri “BIO-URBANISTICA – ENERGIA E PIANIFICAZIONE” Comune di Faenza/Tipografia Valgimigli, Faenza 2013 (progetto Europeo EnSURE, Energy Saving in Urban Quarters trough Rehabilitation and New Ways of Energy Supply)

12. sulle teorie di Ennio Nonni e Arturo Lanzani: Aldo Vecchi “IL DIBATTITO SULLA CRESCITA E SULLA SOSTENIBILITA’ DEI FENOMENI URBANI E METROPOLITANI (PARTE 3^)” su UTOPIA21, settembre 2017 https://drive.google.com/file/d/0BzaFw8WEAEgYWmd2MmZTMmc1NWs/view?usp=sharing

13. Arturo Lanzani “CITTA’ TERRITORIO URBANISTICA, TRA CRISI E CONTRAZIONE” Franco Angeli, Milano 2015

14. Aldo Vecchi “CONVERSAZIONE – INTERVISTA CON  ARTURO LANZANI” su UTOPIA21, maggio 2017 https://drive.google.com/file/d/0BzaFw8WEAEgYNnYzRUJXOFJtZHM/view?usp=sharing