UTOPIA21 NOV16 - LA LIMITAZIONE AL CONSUMO DI SUOLO: PARTE 2^

LA LIMITAZIONE AL CONSUMO DI SUOLO: PARTE 2^ - LA LEGGE CATANIA E GLI SVILUPPI DELL’URBANISTICA ITALIANA

di Aldo Vecchi

Il tema del risparmio del suolo nel dibattito culturale italiano:

-      piani urbanistici comunali e consumo di suolo zero, in Italia ed altrove

-      le iniziative delle Regioni e il disegno di legge nazionale contro il consumo di suolo

-       luci ed ombre della nuova proposta di legge contro il consumo del suolo

-       agenda ambientalista d’autunno/inverno.

Riassunto: nell’ambito di una attenzione internazionale sul tema del risparmio nel consumo di suolo, il disegno di legge “Catania”, approvato dalla Camera dei Deputati, rappresenta un primo passo formale (seppur discusso e discutibile) in questa direzione, preceduto dal dibattito scientifico e dalle esperienze di alcuni Piani comunali e provvedimenti regionali in materia.

Il “Rapporto 2016” dell’ISPRA (vedi PARTE 1^ DEL SERVIZIO SU “UTOPIA 21”, settembre 2016) costituisce un punto avanzato di convergenza tra gli sviluppi delle ricerche condotte negli ultimi anni dallo stesso ISPRA (già in collaborazione con le Agenzie Regionali/Provinciali ARPA&APPA nella rete che la recente legge 166/2016 NOTA 1 formalizza come Servizio Nazionale di Protezione dell’Ambiente), dall’ISTAT, da importanti Poli di Ricerca connessi alle Università (in primis il CRCS – Centro di Ricerca Consumo Suolo – costituito da Politecnico di Milano/DAtSU, INU e Lega Ambiente; le elaborazioni del Politecnico di Torino con la ex-Provincia torinese; l’Università del Molise ed altri sul fronte agronomico e pedologico; ecc.), nonché dal movimento “Salviamo il Paesaggio”, coalizione tra le principali organizzazioni ambientaliste nazionali e numerosi comitati locali, che dal 2011 ha promosso “dal basso” una proposta di legge nazionale contro il consumo di suolo ed un censimento dei fabbricati inutilizzati, e nel 2015 ha promosso con ISPRA un importante “convegno scientifico”, i cui atti costituiscono premessa ed integrazione del Rapporto 2016.

Sarebbe interessante approfondire meglio, in altra occasione, le origini storiche in Italia di questa attenzione al tema del suolo, in parte indagate da alcuni interventi al suddetto Convegno del 2015 (con rimandi alle esperienze di Pierluigi Cervellati nel recupero del centro storico a Bologna nel 1970, fino al recente Piano Paesaggistico promosso da Anna Marson in Toscana).

Personalmente, e guardando dal versante urbanistico della questione, mi piace invece ricordare anche la personalità di Giovanni Astengo che – pur in un quadro generale di cultura razionalista e sviluppista, appena incrinato dalla crisi petrolifera e dal “Rapporto al Club di Roma ”, agli inizi degli anni ’70 – nel ‘77 volle intitolare “Tutela ed uso del suolo” la innovativa legge urbanistica  regionale del Piemonte, e finché poté gestirla personalmente (e tramite i suoi missi dominici nei comprensori), cioè fino alle successive elezioni del 1980, dimostrò la effettiva possibilità di evitare lo spreco del suolo, promuovendo anche la specifica ricerca dell’IPLA  sulla fertilità dei diversi suoli; dopo di che, sotto il cappello della stessa legge, opportunamente addomesticata, in Piemonte si è fatto di tutto in direzione opposta, dai grandi outlet di Serravalle, Vicolungo e Mondovì alle sbrodolate di capannoni e centri commerciali lungo gran parte delle strade nazionali, regionali e provinciali.

Analoghe contraddizioni tra il predicare buoni principi generali ed il razzolare assai male (o, almeno, consentire razzolamenti diffusi a fianco di pochi esempi virtuosi) si sono ripetute nelle leggi urbanistiche delle altre regioni, con poche eccezioni positive, come Trentino e Alto Adige, e con recenti ravvedimenti operosi negli ultimi anni, di cui tratterò più avanti nel testo.

L’esempio più clamoroso di schizofrenia in materia a mio avviso è stato realizzato dall’Expo 2015 a Milano/Rho, che mentre ha dato efficacia a svariati messaggi, in parte più generici e ambigui ed in parte pregnanti e quasi operativi, proprio sui temi del cibo, dell’agricoltura, dell’ambiente e sui bisogni dell’uomo e del pianeta Terra, si è compiuta distruggendo materialmente ed irreversibilmente un milione di m2 di terreno agricolo, già fertile e coltivato.

L’Expo ha costituito tuttavia una delle poche occasioni perché i temi attinenti agli usi del suolo raggiungessero la pubblica opinione, attraverso i mezzi di comunicazione di massa, tra i quali ritengo che emergesse, per completezza e pacatezza, la trasmissione televisiva “Scala Mercalli” (che infatti pare sarà abolita, lasciando il campo in RAI da un lato ai racconti consolatori pomeridiani stile Geo&Geo e dall’altro alle inchieste sensazionaliste in stile Iacona&Gabanelli).

PIANI URBANISTICI COMUNALI E CONSUMO DI SUOLO ZERO: IN ITALIA ED ALTROVE

Nell’insieme, nella migliore tradizione dell’urbanistica riformista del secondo novecento ed anche nelle proposte di riforma dei Piani propugnate dall’Istituto Nazionale di Urbanistica (congresso di Bologna del 1996: sdoppiamento tra piano strutturale e piano operativo; co-pianificazione; perequazione) ed in parte recepite da diverse Regioni, la preoccupazione ambientale per le sorti del suolo agricolo e naturale, pur presente in contrapposizione alle concezioni liberiste ed alle pianificazioni iper-trofiche, non ha mai assunto l’assetto categorico del “consumo di suolo zero”, che invece è emerso, con alcune esperienze pilota (il Piano di Governo del Territorio di Cassinetta di Lugagnano, promosso dal sindaco Finiguerra e redatto da Antonello Boatti nel 2007, alcuni piani di Cervellati “senza espansione”, ed altri) e, come parola d’ordine politica, solo all’inizio di questo secolo, ed in modo deciso solo in questo decennio.

L’emergere del “consumo zero” nella cultura urbanistica italiana può essere visto come processo evolutivo, constatando la sua affermazione all’interno dell’INU e nei connessi ambienti accademici: ad esempio il servizio di “Urbanistica” n° 154 su alcuni nuovi piani volti alla “rigenerazione urbana” si conclude esplicitando la necessità di un “cambio di paradigma” rispetto all’assetto culturale acquisito negli anni ’90 (Bertrando Bonfantini)

Il passaggio al “consumo zero” è proposto invece in termini più antagonistici da alcuni partecipanti al movimento Salviamo il Paesaggio, tra i cui i professori Guido Montanari e Paolo Berdini (recentemente divenuti assessori nelle nuove Giunte del Movimento5Stelle rispettivamente a Torino ed a Roma), che individuano nella continuità dei vigenti piani comunali un pericoloso concentrato di suoli liberi ancora trasformabili, evidenziandone la correlazione con le bolle finanziarie speculative che sorreggono ed affossano ad un tempo il sistema bancario: sarà da vedere quanto la visione radicale di questi urbanisti potrà essere sorretta dall’ecclettismo interclassista del Movimento che li ospita.

All’attenzione di tutti i teorici e gli operatori resta il nodo di fondo sul “consumo di suolo zero”, ovvero se il riuso dei fabbricati abbandonati e sottoutilizzati e delle aree degradate sia strategicamente sufficiente a soddisfare i bisogni futuri delle società urbane: se nell’Europa del 21° secolo l’accumulo di strutture urbane appare complessivamente sovradimensionato rispetto ad economie in ristrutturazione e a sviluppi demografici sorretti o sospinti solo dalle immigrazioni (il che può rendere credibile l’orizzonte 2050 per l’obiettivo europeo “consumo zero”, accettando però incrementi di densità edilizia da precisare NOTA 2), occorre verificare se questa ipotesi di “ciclo edilizio sigillato” sia esportabile anche nei paesi emergenti, ed in quelli sommersi dai risvolti negativi della globalizzazione, nell’insieme molto più esposti alle pressioni demografiche e migratorie, e meno attrezzati a sostenere elevati standard qualitativi di gestione del territorio.

LE INIZIATIVE DELLE REGIONI E IL DISEGNO DI LEGGE NAZIONALE CONTRO IL CONSUMO DI SUOLO

In questo contesto, la necessità di procedere ad una profonda correzione di rotta sul consumo di suolo al di sopra dei singoli contesti comunali ha cominciato ad affacciarsi anche nel dibattito politico, prima a livello provinciale (con alcuni più coraggiosi Piani di Coordinamento Territoriale, a Torino ed in Emilia Romagna) e regionale (con modifiche delle leggi urbanistiche e con i Piani Paesaggistici, come in Toscana ed in Puglia e da ultimo in Calabria; ed in modo più esplicito e completo in Lombardia, con la apposita legge 31 del 2014, e con la connessa revisione dei Piani Regionali: operazione che però ha il gravissimo difetto di rinviare ogni effetto ai futuri Piani di Governo del Territorio dei singoli comuni, blindando nel contempo le previsioni vigenti, anche le più “consumose”, ed anzi addirittura vietandone varianti al ribasso durante la vigenza degli attuali PGT, in nome dell’intangibilità dei diritti edificatori “acquisiti” NOTA 3) e da ultimo anche a livello nazionale, con il disegno di legge promosso dal ministro dell’Agricoltura Mario Catania, all’interno del governo “tecnico” di Mario Monti (2011-2013), governo che aveva evidentemente altre priorità ed emergenze, e quindi non sostenne più di tanto in Parlamento l’iniziativa del Ministro.

Tuttavia, in un quadro politico tuttora complesso ed ”emergenziale”, ed in assenza di più organiche ed autorevoli proposte governative in materia di pianificazione territoriale, come anche di riconversione ecologica dell’economia (ed anzi dopo la sbandata in direzione opposta del decreto “Sbocca-Italia” del 2014), il disegno di legge “Catania” è riuscito a riprendere il suo cammino parlamentare, arrivando di recente all’approvazione da parte della Camera dei Deputati, con un testo un po’ arricchito ed un po’ stravolto, a colpi di emendamenti (e con un destino incerto nel passaggio al Senato, dove i problemi politici e numerici della maggioranza governativa sono notoriamente più acuti, e ancor più lo saranno nei prossimi mesi, e con altre priorità in agenda).

LUCI ED OMBRE DELLA NUOVA PROPOSTA DI LEGGE CONTRO IL CONSUMO DEL SUOLO

La proposta iniziale di Catania, recependo alcuni aspetti del dibattito nazionale ed internazionale, puntava soprattutto alla tutela dei suoli agricolo produttivi (con il sostegno su questo fronte delle organizzazioni di categoria dei coltivatori), prospettando un rallentamento progressivo della crescita urbana da gestire per quote ridistribuite localmente dalle Regioni, contestualmente ad un censimento dei fabbricati inutilizzati (come sollecitato da Salviamo il Paesaggio).

Il testo approvato dalla Camera conserva questo impianto (conservando comunque una logica addizionale, che rinvia quindi l’effettivo stop al consumo di suolo), ed inserisce alcune norme finalizzate ad una prospettiva di “rigenerazione urbana” delle aree dismesse e degradate, in parte operative ed in parte delegate a successivi decreti governativi, includendo incentivi contributivi a favore degli interventi di recupero.

Inoltre – accogliendo finalmente le richieste degli urbanisti e dei movimenti - metterebbe fine alla scandalosa deviazione degli “oneri di urbanizzazione” a favore selle spese correnti dei Comuni, in atto dal 2001, che ha spinto molte amministrazioni a “svendere” il territorio per raddrizzare i bilanci comunali dell’oggi, a scapito di un probabile indebitamento futuro, quando emergeranno le necessità di ampliamento e manutenzione delle reti di urbanizzazione (e spesso anche in danno ai comuni confinanti, che possono subire gli effetti negativi di un insediamento, senza poter compartecipare ai benefici contributivi e fiscali, poiché mancano opportune norme di perequazione territoriale sovracomunale, pur sperimentate in Emilia Romagna).

Il testo della Camera però attenua l’efficacia della nuova normativa contro il consumo di suolo, con una serie di differimenti ed esenzioni, in favore di “tutti i servizi di pubblica utilità di livello generale e locale, le infrastrutture e gli insediamenti prioritari, le aree funzionali all’ampliamento di attività produttive esistenti, i lotti interclusi, le zone di completamento, gli interventi connessi in qualsiasi modo alle attività agricole”.

Lo stesso ISPRA, nel Rapporto 2016, lamenta che tali esenzioni incidono addirittura sulla definizione di “suolo consumato”, rendendo assai più complicate le operazioni di rilevamento e comparazione dei dati.

L’INU inoltre segnala una sorta di estemporaneità delle norme sulla rigenerazione urbana, non inserite in un insieme più organico di norme nazionali sulla gestione del territorio e sulla edificabilità, ancora ferme – come principi - alla Legge Urbanistica del 1942.

“Salviamo-il-Paesaggio” e la galassia delle associazioni ambientaliste connesse hanno giudicato molto negativamente le ambiguità ed i passi indietro del testo legislativo (anche in relazione alle modalità di consultazione svolte ed all’evidente peso di contrapposte lobbies più “cementizie”), ma non possono trascurare l’aspetto positivo costituito dalle affermazioni di principio sui valori del suolo quale “bene comune” e sull’orizzonte (un po’ rinviato al futuro) dell’azzeramento del suo consumo.

Ultimamente “Salviamo-il-Paesaggio” ha comunque ritenuto opportuno rilanciare un suo testo alternativo, da gestire come legge di iniziativa popolare, per la cui stesura definitiva (in corso in queste settimane) ha raccolto un prestigioso gruppo di esperti, che include tra gli altri Anna Marson e Luca Mercalli, Paolo Berdini e Giorgio Ferraresi, Paolo Pileri e Paolo Maddalena, oltre ai promotori Mortarino e Finiguerra.

AGENDA AMBIENTALISTA D’AUTUNNO/INVERNO

Nei prossimi mesi, quindi, mentre dovrebbe svilupparsi anche in Italia la campagna People-4-soil” per chiedere all’Europa una vera direttiva cogente in materia di risparmio del suolo (ma si oppongono Stati importanti, tra cui Francia e Germania, che intendono l’argomento come “nazionale”), i soggetti interessati ai temi ambientali (ed in particolare alla tutela del suolo), dentro e fuori Salviamo-il-Paesaggio, dovranno precisare una posizione sul disegno di legge ex-Catania, criticandolo come “bicchiere mezzo vuoto”, difendendolo (e rivendicandone l’approvazione) come “mezzo pieno”, oppure – ma mi sembra poco praticabile in questo quadro politico/parlamentare – battendosi per un suo sostanziale miglioramento in Senato (e ritorno alla Camera); salvo crisi di governo e/o elezioni anticipate per effetto del possibile esito negativo del referendum confermativo sulla riforma costituzionale.

NOTE

1 - legge poco nota, forse proprio perché votata quasi all’unanimità dal Parlamento, senza le consuete contrapposizioni tra le forze politiche, che tanto piacciono invece ai giornalisti

2 - nel concreto si aprono diverse strade nell’interpretazione del “consumo di suolo zero” (in parte testimoniate nel Convegno ISPRA/SiP del 2015 ed in parte enunciate anche nel “Rapporto 2016”), tra cui quella della “compensazione preventiva” (Paolo Pileri) nel riuso prioritario delle aree già occupate e/o dismesse, in un’ottica di “economia circolare, più attenta ai flussi nell’uso dei suoli e negli effetti ecologici, e quella della ”densificazione” entro nuove “mura verdi”, con recupero e ri-naturalizzazione dei frammenti dispersi (come proposto da Ennio Nonni a Faenza), più orientata alla creazione di nuovi valori urbani.

FIGURA: SCHEMA PER FAENZA, DA “UNA NUOVA URBANISTICA: E’ POSSIBILE” DI ENNIO NONNI

3 - in teoria nella legge regionale lombarda n° 12/2005 “per il governo del territorio” gli ambiti di trasformazione individuati dai piani di Governo del Territorio non dovrebbero comportare effetti giuridici fino alla approvazione degli strumenti esecutivi: ma la mancanza di una adeguata legislazione nazionale sul regimo giuridico dei suoli edificabili determina nei fatti condizioni opposte, a partire dall’assoggettamento di tali ambiti al pagamento dell’I.M.U.

Fonti:

1. I.S.P.R.A. – CONSUMO DI SUOLO, DINAMICHE TERRITORIALI E SERVIZI ECOSISTEMICI edizione 2016 www.isprambiente.gov.it
2. I.S.P.R.A. & SALVIAMO-IL-PAESAGGIO & SLOW FOOD ITALIA – CONVEGNO “RECUPERIAMO TERRENO” – MILANO 06-05-2015 – atti, sessione poster, Volume I e II www.isprambiente.gov.it
3. SALVIAMO IL PAESAGGIO www.salviamoilpaesaggio.it
4. CENTRO RICERCA CONSUMO SUOLO (Istituto Nazionale di Urbanistica & Dipartimento DAStU del Politecnico di Milano & LegaAmbiente) – “RAPPORTO 2014” tramite www.inuedizioni.com (a pagamento)
5. Mauro Giudice e Fabio Minucci - “GOVERNARE IL CONSUMO DI SUOLO” - Alinea editrice 2013 (è distribuito insieme con il volume “IL CONSUMO DI SUOLO DALLA PROVINCIA DI TORINO ALL’ARCO MEDITERRANEO” (sempre a cura di Giudice e Minucci), che riassume la ricerca europea “OSDDT-MED
6. Pier Luigi Cervellati e Roberto Scannavini – “POLITICA E METODOLOGIA DEL RESTAURO” – Il Mulino 1973
7. www.regione.toscana.it/-/piano-di-indirizzo-territoriale-con-valenza-di-piano-paesaggistico
8. Eduard Pestel – “OLTRE I LIMITI DELLO SVILUPPO. RAPPORTO AL CLUB DI ROMA” – ISEDI 1988

9.    Bruno Dolcetta, Michela Maguolo, Alessandra Marin – “GIOVANNI ASTENGO URBANISTA. PIANI PROGETTI OPERE” - Il Poligrafo, 2015

19. www.archivio.eddyburg.it/article/articleview/12003/0/332/ Una breve recensione del Pgt di Cassinetta di Lugagnano scritta per eddyburg.

110.  Bertrando Bonfantini – “RITORNO ALLA SOSTANZA DEL PIANO” in “Urbanistica n° 154 luglio-dicembre 2014 (edito in primavera 2016)

111.  http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/Ddliter/testi/46877_testi.htm testo disegno di legge Catania, già Camera 2039 ora Senato 2383

112. http://www.inu.it/26566/in-evidenza/legge-sul-consumo-di-suolo-come-cambia-lurbanistica/ intervista alla Presidente dell’INU Silvia Viviani alla rivista INGENIO n° 43 del 16-05-2016 a cura di Andrea Dari

113. Ennio Nonni ed altri - “BIOURBANISTICA – ENERGIA E PIANIFICAZIONE” - Comune di Faenza 2013

114. Ennio Nonni - “UNA NUOVA URBANISTICA: E’ POSSIBILE” – INU Edizioni 2015

16. I testi di cui a n° 4-5-11-14 sono stati recensiti su questo  blog in appostiti POST (il n° 11 sotto il nome “Urbanistica 154”).

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