UTOPIA21 - LUGLIO 2019: INDOVINA CHI VERRA’ AVVANTAGGIATO DAL DECRETO “SBLOCCA-CANTIERI”

Una proposta di analisi tecnica e socio-politica sugli effetti delle principali innovazioni introdotte dal recente Decreto-Legge (anche sulla scorta di una esperienza specifica come “funzionario appaltante”)

Sommario:

-       Premessa

-       Innovazioni che si commentano da sé

-       incremento delle soglie per affidamenti senza gara o con gare semplificate

-       Sub-appalto

-       Gara al minor prezzo

-       Qualche considerazione politica (e sociale)

-       Dove sta il “Cambiamento”?

PREMESSA

Mi è sembrato che la vicenda del Decreto “sblocca-cantieri” sia stata seguita distrattamente dall’opinione pubblica, sia riguardo ai mezzi di comunicazione generalisti (quasi ignorata dai Telegiornali; il minimo sindacale di indignazione, ma piuttosto generica, sui quotidiani, compresi specialisti quali Sergio Rizzo), sia soprattutto riguardo agli intellettuali, in altri tempi molto impegnati contro il malaffare ed il mal-governare. Lo stesso Presidente dell’Anti-Corruzione, Raffaele Cantone, pur esprimendo giudizi severi [A], è sembrato accontentarsi di aver evitato mali peggiori negli sviluppi della formazione definitiva del testo.

Le modifiche e le sospensioni “temporanee sperimentali” di diverse norme del Codice degli Appalti, decise dal Governo-Del-Cambiamento e – tramite voto di fiducia - dalla sua maggioranza parlamentare, con la dichiarata finalità di accelerare i tempi di realizzazione delle opere pubbliche e quindi di aggiungere qualche decimale all’incremento del PIL, richiedono a mio avviso invece un esame approfondito (scusatemi se apparirà troppo “tecnico”), guardando non solo all’effetto diretto delle singole disposizioni, ma anche a quello indiretto di ciascuna di esse, ed a quello combinato tra disposizioni diverse.

(Trascurando quanto il continuo ritocco delle norme comporti comunque incertezza complessiva del diritto, con innesco di ulteriori contenziosi sulla transitorietà e/o sovrapposizione di singole disposizioni, e risultato finale di possibili lungaggini che vanificano le pretese accelerazioni).

INNOVAZIONI CHE SI COMMENTANO DA SE’

Infatti, mentre alcune innovazioni legislative sono trasparenti, e “si commentano da sé” (a mio avviso in termini negativi), come

-       il RITORNO ALL’APPALTO DIRETTO DA PARTE DI PICCOLI COMUNI ED ALTRI ENTI, IN PRECEDENZA OBBLIGATI A RICORRERE A STAZIONI APPALTANTI PIÙ QUALIFICATE (come ad esempio quel che resta delle Provincie), 1

-       il RINVIO/SOPPRESSIONE DELL’ALBO DEI COMMISSARI DI GARA, 2

-       il RIEMERGERE DELL’ “APPALTO INTEGRATO”, IN CUI LA GARA VIENE FATTA SU UN SOMMARIO “PROGETTO DEFINITIVO”, affidando alla ditta vincitrice (ed ai suoi tecnici di fiducia) la stesura di un successivo e dettagliato “progetto esecutivo”,3

altre innovazioni (o ritorni all’antico) possono nascondere anche ulteriori rischi, per come le vedo, filtrate dalla mia personale esperienza di funzionario-appaltante dagli anni Ottanta agli “Duemila”, cioè prima e dopo l’entrata in vigore della legge “Merloni”, che fu l’antesignana del Codice ora modificato [B].

INCREMENTO DELLE SOGLIE PER AFFIDAMENTI SENZA GARA O CON GARE SEMPLIFICATE 4:

Oltre al contenuto diretto di maggiore discrezionalità, attribuita formalmente a funzionari responsabili, dispersi in una miriade di Enti (vedi sopra), ma spesso di fatto ai politici locali (quando non direttamente ai Sindaci e Assessori dei piccoli Comuni, che possono assumere ruoli operativi)[C], l’estensione degli affidamenti diretti può alimentare una “palestra clientelare”, dove a farsi le ossa, accumulando curricula e fatturati da esibire poi nelle gare “sopra-soglia”, sono principalmente le imprese degli “amici degli assessori”, a danno dei concorrenti sprovvisti delle opportune amicizie.

SUB-APPALTO 5

La modifica più rilevante non è l’innalzamento della quota di lavori sub-appaltabili dal 30 al 40% dell’importo contrattuale (anche se occorre considerare che non si conteggiano come sub-appalti gran parte dei cosiddetti “noli a caldo” e le prestazioni super-specializzate [D]), bensì l’abolizione dell’obbligo di comunicare preliminarmente, con l’offerta di gara, i nominativi dei potenziali sub-appaltatori; viene soppresso anche il divieto di sub-appaltare ad una impresa concorrente, che abbia cioè partecipato, perdendo, alla medesima gara. Ciò a mio avviso apre la strada a possibili condizionamenti nell’effettivo affidamento del contratto, perché un soggetto “forte” può trovare il modo di assicurarsi, comunque, prima o dopo la gara, una rilevante quota di lavori, quanto meno in sub-appalto, sia che partecipi o meno alla gara, sia che la vinca oppure no.

GARA AL MINOR PREZZO 6

Per la maggior parte delle opere, escluse quelle molto grandi e quelle ad elevato contenuto tecnologico, viene liberalizzata la possibilità di affidare i contratti non più con il criterio dell’offerta “economicamente più vantaggiosa” (che comporta una valutazione complessa, con criteri anche qualitativi), bensì con gli automatismi aritmetici del “minor prezzo”: tale metodo, più raffinato della rudimentale gara al “massimo ribasso” (che espone ai rischi di iper-sfruttamento dei lavoratori,  di incursioni avventurose e fallimentari, oppure di elevato contenzioso, se la ditta ha più avvocati che operai, come talora avviene), prevede infatti la esclusione delle “offerte anomale”, troppo alte o troppo basse, mediante raffinati calcoli, fondati sulla media delle offerte pervenute, e la successiva selezione dell’offerta più bassa tra quelle rimanenti. A mio avviso, per quanto sottili siano tali meccanismi di calcolo, resta comunque possibile, anzi forse probabile, che un nutrito gruppo di “concorrenti” facciano cartello, annullando per l’appunto la concorrenza tra di loro, e condizionando gli esiti delle gare (da spartirsi nel tempo e nei luoghi, e con l’aiuto delle quote di sub-appalto), sia con offerte civetta sulle ali “anomale”, sia facendo gruppo per influenzare le medie matematiche. E in tali casi nulla può opporre il “funzionario appaltante” zelante ed occhiuto; tanto meno il funzionario meno zelante e meno occhiuto. E’ sufficiente un “oligopolio collusivo” (non necessariamente di stampo mafioso): come quello che ho visto all’opera per molti anni, nella nordica Insubria, per l’intero settore dei lavori stradali ed idraulici di media entità (analoghi cartelli non incontrai invece nel settore delle costruzioni di fabbricati).

COMBINATO DISPOSTO

Ora, unendo i punti sopra individuati da 1 a 6, con una linea spezzata continua, come nei gioghi enigmistici, che tipo di figura di Impresa e di Amministratore vi sembra che emerga?

QUALCHE CONSIDERAZIONE POLITICA (E SOCIALE)

Che simili espedienti “anti-congiunturali” vengano adottati per rinviare od affossare riforme avviate da precedenti governi non stupisce; si veda (nota A) lo svuotamento della “legge Merloni” da parte del primo governo Berlusconi; si veda anche il decreto “sblocca-Italia” escogitato nel 2014 dal governo Renzi-Alfano, che però sollevò ampli clamori di opinione pubblica ed intellettuali,¹ che oggi mi paiono alquanto silenti.

Anche se l’Associazione Nazionale Costruttori Edili non si è totalmente identificata con lo “sblocca-cantieri” (come invece la stessa Confindustria), chiedendo nell’occasione altri provvedimenti più incisivi e strutturali nel funzionamento della Pubblica Amministrazione, ha però mostrato di non disdegnare anche questo tipo di ”semplificazioni”, in nome della “libertà di impresa”.

Esiste probabilmente una ampia base sociale, tra le imprese, gli amministratori locali e tutti i loro clienti (ed elettori), che preferisce un sistema di appalti per l’appunto “clientelare”, rispetto ad un altro più rigoroso e trasparente (magari faticoso in fase d’avvio), e che non trova molti sostenitori, tranne, ma formalmente e solo ai vertici, i sindacati di categoria e – forse – gli ordini professionali.

E questo assomiglia abbastanza ad un Paese, o almeno al suo elettorato attivo, che premia di fatto le forze politiche che offrono i condoni, fiscali ed edilizi, e trova impopolare chi fa pagare a tutti il canone TV tramite bolletta elettrica.

L’Utopia a quanto pare non abita qui: tanto meno l’Utopia che ad una acciaccata Sinistra si contrapponga in Italia una Destra liberale/borghese decente e non sbracatamente condonista, nonché populista e sovranista.

Ciò significa, a mio avviso, che la speranza di un riscatto di ispirazione sociale ed ambientale deve fare i conti – forse solo attraverso un ricambio generazionale – con una riforma anche morale delle coscienze, e che comunque su questi aspetti – legalità, trasparenza, rigore – è ancora necessaria una lunga battaglia culturale.

Ancor più specifica, e difficilissima, dovrebbe essere la battaglia per la formazione e strutturazione di un corpo di funzionari autorevole e competente, sganciato dalle cordate partitiche; ma se il modello potrebbe essere la Magistratura, con la sua formale indipendenza, il recente sputtanamento di cospicua parte del Consiglio Superiore della Magistratura mostra quanto lontano sia un simile orizzonte.

DOV’E IL “CAMBIAMENTO”?

In tale panorama mi sembra del tutto estinto il “Cambiamento” di cui voleva farsi paladino il MoVimento-5-Stelle: il Contratto-Di-Governo non menzionava evidentemente né gli appalti né i sub-appalti e non annunciava manovre anti-congiunturali per rincorrere lo 0,2% in più di PIL.

Il punto 15 “Lotta alla Corruzione” del dimenticato contratto, recitava anzi:

“È improrogabile una severa ed incisiva legislazione anticorruzione tale da consentire un rilevante recupero di risorse indebitamente sottratte allo Stato e, nel contempo, rilanciare la competitività del Paese, favorendo una reale concorrenza nel settore privato a vantaggio delle piccole e medie imprese.”

Ma il MoVimento, convinto che la corruzione si annidi sempre e sono nelle Grandi Opere, pare preoccuparsi solo di qualche inasprimento di pena – o cancellazione di prescrizioni -  per i corrotti accertati, senza accorgersi di quanto i suoi Decreti alimentino – ad esempio – il clientelismo nelle Piccole Opere e favoriscano di fatto comportamenti corruttivi, ma già de-penalizzati all’origine, perché dichiarati legittimi ex-ante (del tipo affidamento appalti senza gara o con trattative private incontrollabili).

Un comportamento che forse ha a che fare con la base sociale del consenso residuo al MoVimento, non così distante da quella piccola-borghesia clientelare che tutto sommato non disdegna condoni ed elusione fiscale, salvo evocare il giustizialismo verso i “politici corrotti” ed i “grandi evasori”.

Fonti:

1.    Aldo Vecchi “ROTTAMA-ITALIA”, su questo blog “Relativamente, sì” – novembre 2014

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[A] Da “Il fatto quotidiano – 6 giugno 2019:

Secondo Cantone, tuttavia, “alcune opzioni” come il ritorno dell’appalto integrato, l’aumento della soglia dei subappalti al 40%, la possibilità di valutare i requisiti per la qualificazione delle imprese degli ultimi 15 anni, le “amplissime” deroghe al codice concesse ai commissari straordinari, “paiono troppo attente all’idea del ‘fare’ piuttosto che a quella del ‘far bene’“. E una critica è riservata anche alle procedure semplificate: “Seppure opportunamente ridimensionata rispetto ai 200mila euro del testo originario, la previsione di una soglia abbastanza alta (150mila euro) entro la quale adottare una procedura molto semplificata (richiesta di soli tre preventivi) aumenta certamente il rischio di scelte arbitrarie, se non di fatti corruttivi”.

[B] La legge Merloni di riforma degli appalti pubblici entrò in vigore il 6 marzo 1994 e fu sospesa dal governo Berlusconi meno di due mesi dopo, il 31 maggio, con il cosiddetto "decreto Radice".

Il codice degli appalti (noto come «codice De Lise»), che subentrò alla Merloni dopo tre tentativi organici di riforma di quella legge in 12 anni, fu approvato con decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ed è stato poi modificato nelle singole norme, in dieci anni, 597 volte, con l'intervento di 73 diversi provvedimenti legislativi (comprese le leggi di conversione di decreti legge).

Il nuovo Codice degli Appalti – ispirato in gran parte dall’Autorità contro la Corruzione  presieduta da Raffaele Cantone - è stato approvato nel 2016  ed è entrato in vigore progressivamente, con alcune clausole transitorie; già modificato dal Decreto Legislativo n. 56 del 2017, ora viene alterato profondamente senza che abbia fatto in tempo a dispiegare compiutamente i suoi effetti.

[C] Secondo quanto disposto dall'articolo 53, comma 23 della legge 388/2000 gli enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative attribuendo ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale.

[D] Nella normativa precedente al Codice degli Appalti del 2016, non si consideravano sub-appalti anche tutte le prestazioni nelle categorie diverse dalla principale (ad esempio, per un fabbricato, gli impianti elettrici, idraulici, ecc.). Dal 2016 sono esentate dalla soglia del subappalto solo alcune categorie super-specializzate, come ad esempio la “OS 2-A Superfici decorate di beni immobili del patrimonio culturale e beni culturali mobili di interesse storico, artistico, archeologico ed etnoantropologico”. Ciò obbligava le imprese appaltatrici di lavori “generali” (ad esempio strade, oppure fabbricati) ad associarsi preventivamente, nella fase di formulazione dell’offerta, – ad esempio – con imprese impiantistiche di fiducia, trasferendo la concorrenza tra queste alla fase di gara (a beneficio probabilmente degli enti appaltanti), anziché al successivo mercato dei sub-appalti (che avvantaggia con ogni probabilità invece le imprese “generali” intermediarie).