UTOPIA21 - LUGLIO 2021: ANCORA SEMPLIFICAZIONI: E SI PROFILA IL SUBAPPALTO TOTALE

Anche in vista del PNRR, nuove semplificazioni, tra l’audace ed il problematico; ed ogni volta con qualche favore in più ai soliti noti. La questione europea (e generale) del subappalto.

 

Sommario:

-       abbreviazione di termini e concentrazione di poteri

-       appalti: ogni volta che si semplifica, un ulteriore rialzo delle soglie per affidamenti senza gara

-       ulteriori semplificazioni, che però non semplificano

-       sub-appalto: un buco nero a scala europea

 

 

 

 

ABBREVIAZIONE DI TERMINI E CONCENTRAZIONE DI POTERI

 

2019, 2020, 2021: governo giallo-verde, giallo-rosso, unitario nazionale.

Ad ogni governo una tornata di semplificazioni, che comportano per il commentatore il rischio di ripetersi ^1,2 .

 

Tuttavia, anche in funzione della attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e delle preoccupazioni per il rispetto dei tempi imposti dall’Europa, questa volta - decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 ³ - ci sono anche novità sostanziali, oltre alla attesa “governance” del PNRR[1] ed alle consuete abbreviazioni di termini temporali (qualcuna assai ragionevole, con la sovrapposizione in parallelo di alcune procedure di consultazioni e pareri); tra queste soprattutto la creazione di Commissioni Centralizzate, a livello nazionale, per l’esercizio delle principali funzioni di controllo sui progetti (al di sopra di una certa soglia di spesa e relativi al PNRR, nonché al Programma Complementare ed al PNIEC, piano nazionale integrato su energia e clima):

-       una Sovrintendenza Nazionale, per i pareri sui vincoli paesaggistici, archeologici e storico-artistici

-       una Commissione per le Valutazioni di Impatto Ambientale (V.I.A.).

 

Se non saranno intese come una sorta di “Tribunale Speciale per la Preventiva Assoluzione da Ogni Colpa”, ma saranno effettivamente finalizzate alla uniformità interpretativa, ritengo però che rischieranno di costituire dei “colli di bottiglia” di dubbia efficacia (ai fini dello snellimento temporale) a fronte del probabile accumulo di istanze troppo numerose (soprattutto nella fase centrale del PNRR, per le opere da ultimare nel 2026) e della necessità di avvalersi comunque delle competenze delle articolazioni locali dei Ministeri (es. singole Sovrintendenze) e delle Regioni per compiere istruttorie adeguate sulle specificità territoriali dei vari progetti.

 

 

 

 

 

ULTERIORI SEMPLIFICAZIONI, CHE PERO’ NON SEMPLIFICANO

 

Come già i decreti di semplificazione del 2019 e del 2020 erano intervenuti in materia di edilizia privata con nuove complicazioni nelle definizioni di “ristrutturazione”, il Decreto-Legge in esame torna sulle procedure per il conseguimento del cosiddetto “ecobonus 110%”, con l’intenzione di introdurre alcune semplificazioni: la più attesa era quella sulla “attestazione dello stato legittimo” delle costruzioni preesistenti (da riqualificare sotto il profilo energetico ecc.), volta ad evitare di erogare contributi pubblici su fabbricati illegittimi o difformi da quanto a suo tempo autorizzato.

I nuovi interventi sono ora possibili con semplice “comunicazione di inizio lavori”, asseverata da un tecnico che se ne assume le responsabilità, e non dovranno documentare la suddetta conformità, che però è comunque richiesta (giustamente) dalla previgente legislazione, e quindi dovrà essere implicitamente verificata.

Un effettiva facilitazione dovrebbe comportare una sorta di nuovo “condono edilizio”, che finora non è stato esplicitamente sdoganato: anche se forse (ma è solo un sospetto) la nuova formulazione della norma “ammicca” (per i furbi e un po' spregiudicati, oppure pregiudicati...) a quanto non si ha il coraggio di deliberare.

 

 

 

 

 

 

APPALTI: OGNI VOLTA CHE SI SEMPLIFICA, UN ULTERIORE RIALZO DELLE SOGLIE PER AFFIDAMENTI SENZA GARA

 

All’ombra di queste modifiche procedurali di vasto respiro (ed a fianco di altre accelerazioni riguardanti l’energia ed il digitale), anche in questo Decreto Semplificazioni non poteva mancare però l’ennesimo innalzamento delle soglie economiche per l’affidamento diretto senza gara a singoli soggetti di incarichi professionali e di appalti per lavori e per servizi, a valere universalmente, a prescindere dal PNRR/PC/PNIEC.

 

	Fino al 2019	Semplificazioni 2020	Semplificazioni 2021
Lavori	40.000 €	150.000 €	150.000 €
Servizi e incarichi professionali	40.000 €	75.000 €	139.000 €

 

 

 

 

Tabella e grafico 1: l’irresistibile ascesa delle soglie per l’affidamento diretto degli appalti

 

Per comprendere la portata – a mio avviso devastante – di tale cambiamento, riporto di seguito una tabella dell’Autorità Nazionale Anti-Corruzione, che evidenzia il numero e  l’importo dei contratti tra 40.000 e 150.000 €, nei settori ordinari e “speciali” (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, ecc.)

Tabella 2: contratti pubblici per fascia di importo: numero e importo complessivo, percentuali di incidenza (1° quadrimestre del 2019 e del 2020)

 

In particolare, per quanto riguarda le gare di progettazione, riporto quanto segue dal bollettino periodico dell’OICE (società di ingegneria aderenti a Confindustria), evidenziando in neretto l’elevata incidenza, fino ad ora, delle gare :

“… Il confronto nel numero delle gare tra il primo quadrimestre del 2021 e del 2020 per le gare di piccolo importo, riunite nella classe "sotto i 100.000 euro", mostra un incremento del 7,4%, nel 2020 in questa classe era raccolto il 64,8% dei bandi pubblicati, nel 2021 la percentuale è al 55,1%. La classe “da 100.000 a 200.000 euro” sale del 93,7% e rispetto al numero totale dei bandi pubblicati, la percentuale passa dal 13,9% nel 2020 al 21,8% nel 2021. …”

 

Mi sembra doveroso perciò ripetere - aggravato dalle suddette elevazioni quantitative - il commento da me espresso già nel 2019 e nel 2020 ^1,2:

“…oltre al contenuto… di maggiore discrezionalità, attribuita formalmente a funzionari responsabili, dispersi in una miriade di Enti …, ma spesso di fatto ai politici locali (quando non direttamente ai Sindaci e Assessori dei piccoli Comuni, che possono assumere ruoli operativi) …, l’estensione degli affidamenti diretti può alimentare una ‘palestra clientelare’, dove a farsi le ossa, accumulando curricula e fatturati da esibire poi nelle gare ‘sopra-soglia’, sono principalmente le imprese degli ‘amici degli assessori’, a danno dei concorrenti sprovvisti delle opportune amicizie.”

 

Inoltre mi preme sottolineare la poderosa accelerazione specifica per gli appalti di servizi, che includono gli incarichi professionali, per evidenziare come un singolo professionista possa essere scelto discrezionalmente per progettare (oppure dirigere i lavori) anche per opere di assoluta rilevanza, cioè di importo superiore ad 1 milione di € (e di collaudarli anche oltre la soglia ‘europea’ di circa 5.000.000 di €).

 

Rammento in proposito anche il commento di Raffaele Cantone¹ sulle semplificazioni del 2019, quando da 40.000 a 150.000 € permaneva comunque necessaria una comparazione di 3 offerte “---la previsione di una soglia abbastanza alta (150mila euro) entro la quale adottare una procedura molto semplificata (richiesta di soli tre preventivi) aumenta certamente il rischio di scelte arbitrarie, se non di fatti corruttivi”.

Ed anche: “alcune opzioni ---paiono troppo attente all’idea del ‘fare’ piuttosto che a quella del ‘far bene’”.

 

Non so poi cosa possa concretamente significare il richiamo rituale, in fondo all’articolo sulle nuove soglie di affidamento diretto, ai principi di cui all’art. 30 del Codice dei Contratti: economicità, efficacia, tempestività e correttezza.

Quale economicità, se non si provvede nemmeno a comparare 3 offerte (oppure a costituire un elenco permanente di soggetti incaricabili)?

Quale correttezza, se non vi è obbligo di rendere previamente pubblico l’imminente affidamento?

Quale efficacia, se non per il tornaconto degli affidatari?

Mi pare che resti solo la tempestività….

 

 

 

SUB-APPALTO: UN BUCO NERO A SCALA EUROPEA

 

Grazie ad una pronta reazione della CGIL (più che delle altre sigle sindacali), ed anche del Partito Democratico, rispetto alle bozze preliminari del Decreto-legge “semplificazioni 2020”, l’allargamento delle maglie sulla normativa del subappalto è stato limitato ad un innalzamento del limite di subappalto dal 40% al 50% (era il 30% fino alle semplificazioni del 2019, che però avevano anche rimosso l’obbligo della comunicazione preventiva dei nominativi, obbligo che tuttora permane rimosso, con gravi conseguenze [2]).

Però tale residua limitazione è prevista solo fino al 2023, perché dopo tale data il Governo riterrebbe necessario allinearsi pienamente alla normativa europea degli appalti, che lascia discrezionale il sub-appalto, tendenzialmente fino al 100% dell’importo dei lavori.

L’allineamento diverrebbe obbligato per effetto di una Sentenza della Corte di Giustizia Europea del 2019, che però potrebbe non escludere altri correttivi, come vigenti in altri paesi europei[3].

 

Mi pare che in materia occorra una riflessione più complessiva.

 

La partecipazione alle gare di appalto è aperta a soggetti che abbiano idonee qualificazioni tecnico-economiche (non interessa qui approfondire tali requisiti né le modalità di attestazione); tali soggetti, oltre alle singole imprese, possono essere consorzi stabili oppure associazioni temporanee tra imprese; inoltre ad una singola impresa (o consorzio o associazione) è anche consentito – ai fini della qualificazione e quindi dell’ammissione alla gara di appalto – di “avvalersi” dei requisiti di altri soggetti con cui abbiano stabilito uno specifico accordo.

Quanto sopra mi pare offra un grande ventaglio di opportunità per presentare valide offerte di gara sia alle grandi che alla piccole imprese, trovandosi a inizio gara nella possibilità di realizzare i lavori (o i servizi) per cui intendono candidarsi, con una adeguata organizzazione, anche associando più imprese con diverse competenze.

 

Si può altresì convenire che nella fase di realizzazione del contratto insorgano imprevisti che suggeriscano all’impresa appaltatrice la necessità o la convenienza di utilizzare le risorse tecniche ed umane di altre imprese, subappaltando una parte delle prestazioni.

Ma la possibilità “europea” di subappaltare sempre e comunque fino al 100% dei contratti finisce per svuotare il ruolo effettivamente produttivo delle aziende, in favore di una logica speculativa che da un lato può portare a partecipare a raffica a gare oltre le capacità operative proprie (rendendo le gare simili a lotterie) e d’altro lato a moltiplicare un mercato parallelo di reciproci subappalti (chi vince spesso fa il subappaltante, chi perde spesso fa il subappaltatore) in cui gli aspetti casuali e la spregiudicatezza finanziaria prevalgono sulla effettiva competizione tecnologica e organizzativa.

Con i probabili corollari di infiltrazioni mafiose (non solo nel Sud Italia e non solo in Italia!) e di una insufficiente crescita del “capitale umano” nelle singole imprese, che solo un organico stabile può assicurare, con riflessi sulla qualità delle prestazioni, sulla sicurezza dei cantieri e sulla gratificazione soggettiva dei lavoratori.

 

Si può intuire inoltre come una organizzazione operativa già complessa, come in generale è quella dei cantieri, renda ancor più difficili i controlli (ordinari: direzione dei lavori e responsabili per la sicurezza, collaudo in corso d’opera; straordinari, come le ispezioni di vari Enti ed eventualmente di magistratura e Polizia Giudiziaria) qualora la programmazione degli interventi di diverse imprese sia più volte alterata dal subentrare di nuovi subappaltatori.

 

Andando più in profondità nella questione, la facoltà di subappalto - se diventa senza limiti - porta all’estremo una concezione della ”libertà di impresa”, dove la libertà è tutto, e l’impresa rischia di essere nulla (ad esempio un guscio vuoto che per vincere gare sfrutta nobili tradizioni, accumuli di qualificazioni, capacità di raccontarsi nelle offerte, e forse anche buone entrature negli ambienti giusti); mentre la concorrenza, di cui dovrebbe avvantaggiarsi il committente pubblico, e che dovrebbe esercitarsi in termini di capacità organizzative e tecnologiche, finisce per avvantaggiare invece le imprese “capofila” (od altri meri intermediari) e di maturare soprattutto nella compressione dei salari e dei diritti dei lavoratori lungo la filiera dei subappalti (quanto meno perché a dipendenti con contratti stabili e probabili maggiori livelli di qualifica ed anzianità si sostituiscono indirettamente dipendenti con contratti precari; ma naturalmente c’è anche di peggio…).

In questa corsa al subappalto selvaggio e globale ed alla concorrenza molecolare di micro-imprese (che mette a nudo in realtà lo sfruttamento della concorrenza tra lavoratori, in contrapposizione alla solidarietà sindacale), la precarietà del lavoro emerge come elemento costitutivo del liberismo economico.

E se per quanto riguarda l’esecuzione di opere pubbliche il ricorso all’appalto appare giustificato nell’ottica del buon governo della spesa pubblica, perché il flusso dei lavori non può essere costante per giustificare forme di esecuzione diretta da parte delle pubbliche amministrazioni, nel campo dei servizi, che invece spesso sono caratterizzati da flussi costanti (si pensi ad istruzione, assistenza, sanità), l’esternalizzazione si rivela di frequente come un mero espediente per comprimere i costi, che in ultima analisi sono per lo più i “costi del lavoro”: in tali settori ancor più ingiustificabile moralmente mi sembra quindi introdurre piena libertà di sub-appalto.

 

A mio avviso, un orientamento in generale favorevole all’unificazione europea non può significare l’acquiescenza ai peggiori eccessi dell’”ordoliberalismo” e della mitologia della libertà di impresa: se in alcuni campi un singolo paese è socialmente più avanzato, la miglior forma di europeismo è una battaglia, culturale e politica, affinché una Europa sociale faccia tesoro di tali avanzamenti.

Parimenti penso ad esempio per il divieto di discriminazioni nei licenziamenti individuali, che in Italia era simbolizzato – al di là delle specifiche disposizioni – dall’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, eroso ed abbattuto dai governi Monti e Renzi, anche “in nome dell’Europa”  [4].

 

aldovecchi@hotmail.it

 

Fonti:

1.    Aldo Vecchi - INDOVINA CHI VERRA’ AVVANTAGGIATO DAL DECRETO “SBLOCCA-CANTIERI” – su UTOPIA21, luglio 2019 - https://drive.google.com/file/d/1OsFpPydw5oWs7JIkd0ihI2wWH_O28pUd/view.

2.    Aldo Vecchi - SUL DECRETO SEMPLIFICAZIONI – su UTOPIA21, novembre 2020 - https://drive.google.com/file/d/12gnuSSMEM9O1qG5UonMA7RoFDWtRnx-Q/view.

3.    https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2021/05/31/21G00087/sg

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[1] La questione “governance” del PNRR era apparsa rilevante e dilacerante nel franare del governo Conte-bis ed è stata poi rinviata ad un mese dopo la consegna del PNRR all’Europa, ma trova nel Decreto in esame una risoluzione molto semplice e forse un po’ ‘democristiana’, con il controllo ben saldo tra Presidente del Consiglio e Ministero dell’Economia, ma con la compartecipazione a turno di tutti i Ministeri (e le Regioni) interessati; tra gli esecutori figureranno poi (con altro Decreto-legge) quelle centinaia di super-funzionari esterni ed a termine, che facevano molto scandalo quando proposti da Conte. 

[2] Come scrivevo commentando il decreto del 2019, con “…l’abolizione dell’obbligo di comunicare preliminarmente, con l’offerta di gara, i nominativi dei potenziali sub-appaltatori; viene soppresso anche il divieto di sub-appaltare ad una impresa concorrente, che abbia cioè partecipato, perdendo, alla medesima gara. Ciò a mio avviso apre la strada a possibili condizionamenti nell’effettivo affidamento del contratto, perché un soggetto ‘forte’ può trovare il modo di assicurarsi, comunque, prima o dopo la gara, una rilevante quota di lavori, quanto meno in sub-appalto, sia che partecipi o meno alla gara, sia che la vinca oppure no.”

[3] Riporto da fonte FIEC (associazione confindustriale per il settore costruzioni, a scala europea: “Legislazione che disciplina il subappalto: molti paesi ne sono dotati con espresse limitazioni nella percentuale delle opere subappaltabili, autorizzazione previa, condizioni di pagamento per i subappaltatori ecc. Altri paesi (soprattutto quelli a sistema civilistico tipo Regno Unito e paesi nordici) non hanno alcuna legislazione specifica bensì ricorrono agli usi (con effetto sostanzialmente cogente).”

[4] L’accanimento della tecnocrazia europea su questo tema è riapparso nelle recenti euro-critiche al nostrano blocco temporaneo dei licenziamenti in fase pandemica, critiche esercitate in nome della discriminazione di cui soffrono i lavoratori precari, che già il lavoro l’hanno perduto: l’uguaglianza andrebbe dunque cercata al ribasso, licenziando anche i lavoratori “stabili”…

Sulla questione del blocco dei licenziamenti, ed in particolare di una possibile ulteriore proroga parziale, proposta dal Ministro del Lavoro al Consiglio dei Ministri, si è inoltre consumato – con generale disattenzione dei media, che per molto meno si scatenavano contro Renzi oppure Conte – un ulteriore strappo istituzionale (dopo quelli sulle modalità di approvazione parlamentare del PNRR): la proposta Orlando è stata formalmente approvata dal Consiglio di Ministri, ma – dopo le proteste di Confindustria – il testo è stato modificato prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, SENZA ripassare dal Consiglio, avvalendosi il Presidente Draghi della formula “approvazione salvo intese” (forse significa “salvo intese con la Confindustria”?).